讓“天眼”更接“地氣”——聚焦我省土地衛(wèi)片執(zhí)法工作

■ 本報(bào)記者 鄭與國 通訊員 林華君 吳曉琴 南 天

華燈初上，繁華而喧囂的都市披上了霓裳。已是下班時(shí)間，但省測(cè)繪發(fā)展中心生產(chǎn)基地工作人員仍有條不紊地在匯總數(shù)據(jù)、開展質(zhì)檢，并討論總結(jié)問題，部署第二天工作。

“我們?nèi)粘１O(jiān)測(cè)任務(wù)排得滿滿的，各道工序之間基本實(shí)現(xiàn)無縫銜接，影像處理、專項(xiàng)監(jiān)測(cè)、大圖斑監(jiān)測(cè)、各類數(shù)據(jù)套合比對(duì)等工作都是同期進(jìn)行的，每天各工作人員都要落實(shí)2-3項(xiàng)工作任務(wù)。”省測(cè)繪院技術(shù)負(fù)責(zé)人介紹，除了日常工作外，還承接省自然資源廳臨時(shí)安排的監(jiān)測(cè)任務(wù)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人會(huì)根據(jù)輕重緩急倒排工期，大家協(xié)作做好每項(xiàng)工作。

這就是一群與衛(wèi)片打交道的技術(shù)人員的日常。他們以高度負(fù)責(zé)的專業(yè)精神，確保下發(fā)的每一宗衛(wèi)片圖斑符合技術(shù)要求。

“近年來，省自然資源廳精心統(tǒng)籌謀劃，依托省測(cè)繪發(fā)展中心雄厚的技術(shù)力量和人才隊(duì)伍，不斷完善自然資源全鏈條執(zhí)法監(jiān)管。”省自然資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，以衛(wèi)星遙感技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析等為基礎(chǔ)，通過技術(shù)創(chuàng)新和機(jī)制完善，探索出一條高效精準(zhǔn)的土地違法監(jiān)管新路徑，輔助市、縣早發(fā)現(xiàn)、早制止違法用地問題。 

1.靶向發(fā)力 “減負(fù)”提質(zhì)

“利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，可以對(duì)同一地區(qū)長(zhǎng)時(shí)間反復(fù)監(jiān)測(cè)，從而形成時(shí)間上的持續(xù)性。因此同一個(gè)地塊的形態(tài)在不同時(shí)期內(nèi)的變化，都可以通過衛(wèi)片反映出來。”省自然資源廳執(zhí)法處負(fù)責(zé)人介紹，省自然資源廳高度重視這一技術(shù)運(yùn)用，在做好自然資源部衛(wèi)片相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，全力推進(jìn)省級(jí)土地衛(wèi)片執(zhí)法工作。

2019年8月，省自然資源廳在全國范圍內(nèi)較早啟動(dòng)省級(jí)土地衛(wèi)片監(jiān)測(cè)。自此，部級(jí)、省級(jí)“天眼”交織，在八閩上空織密自然資源保護(hù)監(jiān)控之網(wǎng)。

“近年來，省自然資源廳不斷探索既能提質(zhì)增效，又能為基層‘減負(fù)’的新措施，采取統(tǒng)籌衛(wèi)片監(jiān)測(cè)、明確判定標(biāo)準(zhǔn)、建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、開展分類處置等舉措，從‘全域掃描’到‘精準(zhǔn)狙擊’，在實(shí)踐過程中靶向發(fā)力。”省自然資源廳執(zhí)法處負(fù)責(zé)人介紹。

——統(tǒng)籌衛(wèi)片監(jiān)測(cè)。省級(jí)衛(wèi)片監(jiān)測(cè)由全覆蓋調(diào)整為重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，并進(jìn)一步提高遙感監(jiān)測(cè)精度，減少技術(shù)誤差；大部分圖斑作為輔助發(fā)現(xiàn)問題的線索下發(fā)，沒有強(qiáng)制基層限時(shí)核實(shí)確認(rèn)，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。

——明確判定標(biāo)準(zhǔn)。印發(fā)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》《新增農(nóng)村亂占耕地建房圖斑核查判定要點(diǎn)》等文件，細(xì)化農(nóng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)簡(jiǎn)易棚以及設(shè)施農(nóng)業(yè)等的判定標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)基層準(zhǔn)確把握違法問題的行為邊界，減少因標(biāo)準(zhǔn)不清而增加工作負(fù)擔(dān)。

——建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然資源部門內(nèi)部執(zhí)法和調(diào)查、耕保、規(guī)劃、用途管制等處室工作，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)反饋機(jī)制。對(duì)于執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的永久基本農(nóng)田劃定與實(shí)際不符、用地手續(xù)備案信息有誤等問題，要求堅(jiān)持實(shí)事求是原則，允許按照核實(shí)舉證結(jié)果及時(shí)予以更新糾正。

——開展分類處置。指導(dǎo)各地對(duì)符合規(guī)劃和政策的項(xiàng)目盡量通過補(bǔ)辦手續(xù)方式整改，對(duì)于不符合規(guī)劃必須拆除的項(xiàng)目，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)置必要的過渡期；對(duì)破除硬化進(jìn)行復(fù)耕的項(xiàng)目，留出必要的進(jìn)出通道，穩(wěn)妥有序推進(jìn)整改。

自2019年啟動(dòng)省級(jí)衛(wèi)片監(jiān)測(cè)以來，全省累計(jì)自主監(jiān)測(cè)面積相當(dāng)于23個(gè)全省陸域面積，其中，2024年重點(diǎn)聚焦新增農(nóng)村亂占耕地建房、挖湖造景等三類問題，監(jiān)測(cè)圖斑數(shù)量同比減少約50%，但發(fā)現(xiàn)重大問題更加聚焦。

“減負(fù)”也融入機(jī)制創(chuàng)新中。在省自然資源廳執(zhí)法處辦公室，一張“大要案管理作戰(zhàn)圖”格外醒目。圖上標(biāo)注全省重點(diǎn)違法案件的整改進(jìn)展，每宗案件都明確了省、市、縣三級(jí)責(zé)任人。“以抓大要案為主，我們建立‘兩通報(bào)三銜接’機(jī)制，讓違法者無處藏身。”省自然資源廳執(zhí)法處負(fù)責(zé)人介紹，“兩通報(bào)”即公開曝光弄虛作假典型案例，同時(shí)將公建項(xiàng)目違法用地定期通報(bào)行業(yè)主管部門；“三銜接”則打通行紀(jì)、行檢、行刑銜接通道。這種“一案雙查”模式，推動(dòng)全省耕地保護(hù)黨政同責(zé)制度落地生根。

2.創(chuàng)新監(jiān)測(cè) 查找更準(zhǔn)

“為更好地推進(jìn)衛(wèi)片執(zhí)法事務(wù)性保障工作，中心成立土地衛(wèi)片工作專班，成員由省測(cè)繪院、制圖院、測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)中心等單位的70余名技術(shù)骨干組成。”省測(cè)繪發(fā)展中心相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，工作專班主要承擔(dān)省級(jí)衛(wèi)片監(jiān)測(cè)、內(nèi)業(yè)審核、外業(yè)核實(shí)等工作。省測(cè)繪發(fā)展中心保障處、監(jiān)測(cè)處兩個(gè)處室組織實(shí)施相關(guān)工作任務(wù)。

衛(wèi)片圖斑簡(jiǎn)約而不簡(jiǎn)單。一根根普通的閉合線圈看起來比較簡(jiǎn)潔，但提取圖斑過程并不簡(jiǎn)單，需要解決“怎么找？”“怎么提？”“提得準(zhǔn)不準(zhǔn)？”三個(gè)問題。

“近年來，為解決省級(jí)衛(wèi)片圖斑‘怎么找’的問題，我們不再局限于依賴衛(wèi)星影像找問題，而是采用（1+N）多源融合衛(wèi)片監(jiān)測(cè)工作模式，不斷拓展問題線索發(fā)現(xiàn)渠道。”省制圖院相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

“1”就是人工掃屏作業(yè)方式。技術(shù)人員需對(duì)著屏幕、一個(gè)屏幕一個(gè)屏幕地去找變化范圍，在屏幕前對(duì)我省12.4萬平方千米開展“像素級(jí)”巡查，每人日均有效監(jiān)測(cè)面積僅200至400平方千米。

這種“大海撈針”的監(jiān)測(cè)方式，不僅工作量比較大，且高頻次的屏幕移動(dòng)，疊加多種衛(wèi)星影像存在的色調(diào)差異、亮度偏差等視覺干擾，極易引發(fā)技術(shù)人員的視覺疲勞，容易對(duì)疑似違法問題“視而不見”，在地形復(fù)雜、影像辨識(shí)度不足的困難區(qū)域，監(jiān)測(cè)效能呈斷崖式下降。

而“N”種監(jiān)測(cè)方式，則包括人工智能解譯監(jiān)測(cè)、網(wǎng)絡(luò)線索監(jiān)測(cè)、聚集性問題監(jiān)測(cè)等，即在人工掃屏監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上，通過智能解譯識(shí)別、網(wǎng)絡(luò)POI線索補(bǔ)充、圖庫比對(duì)、海量圖斑融合分析、“回頭看”等多種監(jiān)測(cè)手段融合，彌補(bǔ)人工掃屏的部分缺陷。

“今年我們還設(shè)立了科技創(chuàng)新計(jì)劃，積極探索開展遙感影像解譯樣本庫訓(xùn)練，提高人工智能提取查全率，同時(shí)研究鐵塔視頻及實(shí)景三維成果在衛(wèi)片監(jiān)測(cè)方面的應(yīng)用，努力提升衛(wèi)片監(jiān)測(cè)水平，讓違法占用耕地問題無處遁形。”省測(cè)繪發(fā)展中心測(cè)繪保障處相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

發(fā)現(xiàn)問題后，圖斑怎么提？這又是一個(gè)技術(shù)問題。

為規(guī)范圖斑提取工作，降低提取誤差率，省測(cè)繪發(fā)展中心每年組織修訂技術(shù)方案，對(duì)圖斑提取內(nèi)容、監(jiān)測(cè)指標(biāo)、技術(shù)路線、質(zhì)量控制、圖斑推送等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)，組織開展2-3期技術(shù)培訓(xùn)，統(tǒng)一圖斑提取工作尺度，提升監(jiān)測(cè)人員影像判讀和圖斑提取能力。

為提升工作效率，并避免人為操作失誤，技術(shù)團(tuán)隊(duì)還自主開發(fā)了多個(gè)工具軟件，程序化、規(guī)范化解決影像截圖、圖斑屬性賦值等瑣碎工作。

“這宗圖斑邊界要按照項(xiàng)目完整性調(diào)繪，這宗圖斑田坎紋理仍然存在，屬于偽變化圖斑……”走進(jìn)省測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)中心，技術(shù)人員正認(rèn)真對(duì)一批衛(wèi)片監(jiān)測(cè)成果進(jìn)行質(zhì)檢。

為確保監(jiān)測(cè)成果質(zhì)量，省測(cè)繪發(fā)展中心建立了圖斑“兩級(jí)檢查、一級(jí)復(fù)核”的質(zhì)檢機(jī)制和會(huì)審機(jī)制，即圖斑提取人員 開展自查，圖斑提取單位組織質(zhì)檢，省測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)中心開展復(fù)核，確保圖斑提取質(zhì)量。

“受影像特征不夠清晰、政策理解程度不夠、土地執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足等因素影響，有些質(zhì)檢人員也難以判定圖斑提取的準(zhǔn)不準(zhǔn)，這就需要采取會(huì)審方式予以判定。”省測(cè)繪發(fā)展中心相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，一般來說，該中心每月都會(huì)組織一次會(huì)審，邀請(qǐng)省自然資源廳執(zhí)法處、外業(yè)核實(shí)工作人員等參加。通過會(huì)審方式避免人為判讀失誤而導(dǎo)致圖斑的錯(cuò)誤提取。    

3. 規(guī)范審核 效能更高

走進(jìn)省測(cè)繪院衛(wèi)片圖斑審核場(chǎng)地，只見十多名技術(shù)人員正緊盯著電腦屏幕上的一宗宗衛(wèi)片，反復(fù)貼合、比對(duì)，尋找可能存在紕漏的地方……

“內(nèi)業(yè)審核主要是通過查閱執(zhí)法系統(tǒng)填報(bào)信息、舉證照片、上傳資料等，對(duì)市、縣開展圖斑合法性判定和違法問題查處整改的真實(shí)性、準(zhǔn)確性進(jìn)行審核。”技術(shù)負(fù)責(zé)人介紹。

圖斑審核枯燥無味，又有時(shí)限、質(zhì)量要求，審核人員往往面臨時(shí)間緊、任務(wù)急、工作壓力大的問題。“去年11—12月集中下發(fā)的一批圖斑，要求今年2月15日前就要提交到自然資源部。”該負(fù)責(zé)人表示，加上圖斑來源不同、圖斑量大、審核要求嚴(yán)等原因，為保證按時(shí)完成任務(wù)，審核人員主動(dòng)縮短春節(jié)假期時(shí)間，提前回單位開展圖斑審核，同時(shí)利用周末和晚上休息時(shí)間加班加點(diǎn)，及時(shí)完成任務(wù)。

近年來，面對(duì)耕地保護(hù)的新形勢(shì)新要求，省測(cè)繪發(fā)展中心緊扣“嚴(yán)守耕地紅線、規(guī)范用地秩序”要求，不斷優(yōu)化審核流程，明確審核要求，全力提升衛(wèi)片圖斑內(nèi)業(yè)審核工作效能。一方面，通過多次修訂我省圖斑合法性判定細(xì)則和核查要點(diǎn)，進(jìn)一步明確地方圖斑填報(bào)要求；另一方面，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，2020年以來，組織省級(jí)集中培訓(xùn)50余期，開展“案例剖析”30余次，建立包含300余個(gè)典型案例的“審核智庫”，不斷統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)，既做到依法依規(guī)審核，又堅(jiān)持實(shí)事求是，不搞“一刀切”和形式主義。同時(shí)，通過建立“初審—質(zhì)檢—會(huì)審”三級(jí)質(zhì)控體系，對(duì)圖斑進(jìn)行全方位審核，筑牢了政策執(zhí)行“防火墻”。

“平時(shí)工作中，針對(duì)圖斑審核過程中發(fā)現(xiàn)的問題，我們組織人員及時(shí)與市、縣執(zhí)法人員反饋溝通。”省測(cè)繪發(fā)展中心測(cè)繪保障處負(fù)責(zé)人表示，對(duì)土地衛(wèi)片圖斑涉及的疑難問題，及時(shí)組織會(huì)審，分析討論用地實(shí)際情況，以更好地作出審核判斷；對(duì)于內(nèi)業(yè)審核無法發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)使用土地的圖斑，及時(shí)移交給外業(yè)核實(shí)，形成工作閉環(huán)。

近年來，審核專班人員還摸索總結(jié)出“三查三核”工作經(jīng)驗(yàn)，即查圖斑類型、查地類變化、查審批材料；核影像時(shí)序、核現(xiàn)場(chǎng)照片、核實(shí)際邏輯。采用“三查三核”的工作方法，審核效率顯著提升，人均日審核量能達(dá)到80宗，準(zhǔn)確率達(dá)到98%。

“審核水平是‘練’出來的！”采訪中，記者深刻感受到審核工作的不容易。從2020年審核圖斑2萬宗到2023年全年審核部、省衛(wèi)片圖斑近10萬宗，審核專班人員一次次圓滿完成部、省下達(dá)的月清、年清審核任務(wù)。   

4.現(xiàn)場(chǎng)核對(duì) 監(jiān)督更實(shí)

陰沉的天空下著豆大的雨珠，四周霧蒙蒙一片，腳下是泥濘山路，一不小心就會(huì)滑倒……近日，在對(duì)某山區(qū)違法圖斑整改情況進(jìn)行外業(yè)核實(shí)時(shí)，因位置偏僻隱蔽、道路崎嶇狹窄，車輛無法通行，省測(cè)繪發(fā)展中心外業(yè)核實(shí)工作人員只能冒雨在泥濘山路徒步近2千米到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)。

盡管衛(wèi)星影像和地方舉證信息可提供初步線索，但受限于舉證照片的范圍及角度等因素，部分現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，如硬化是否破除、整改是否到位等情況需通過實(shí)地核實(shí)確認(rèn)。省測(cè)繪發(fā)展中心持續(xù)在“真實(shí)性”上發(fā)力，抓好圖斑外業(yè)核實(shí)工作，防范“虛假填報(bào)”“虛假整改”等問題，為省自然資源廳壓實(shí)地方圖斑核查整改工作提供有效線索，為嚴(yán)守耕地紅線、護(hù)航糧食安全提供堅(jiān)實(shí)技術(shù)保障。

自2020年以來，我省月均完成100余宗圖斑的外業(yè)核實(shí)。今年以來，省測(cè)繪發(fā)展中心采取“不打招呼、直插現(xiàn)場(chǎng)”的核實(shí)方式，累計(jì)完成近300宗圖斑的外業(yè)核實(shí)，覆蓋全省九市一區(qū)。

成效的背后是省測(cè)繪發(fā)展中心外業(yè)核實(shí)人員的辛勤付出。外業(yè)工作人員不分四季、不管是烈日或大雨，只要有需要都第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)核對(duì)。“有時(shí)在偏僻的鄉(xiāng)下被狗追，甚至被人誤解，工作很辛苦，但當(dāng)我們看到違法用地行為得到制止整改，耕地得到有效保護(hù)時(shí)，所有的付出都是值得的。”一位外業(yè)工作人員說。

偏遠(yuǎn)山區(qū)某地疑似存在違建庭院虛假復(fù)耕問題，需立即開展外業(yè)核實(shí)。該中心技術(shù)骨干以“雷厲風(fēng)行、實(shí)事求是”的作風(fēng)，當(dāng)日完成現(xiàn)場(chǎng)取證，往返車程超4小時(shí)。

天黑前必需趕到山區(qū)某縣的一處亂占耕地建房拆除整改現(xiàn)場(chǎng)，將現(xiàn)場(chǎng)已拆除復(fù)耕照片反饋省自然資源廳執(zhí)法處。該中心技術(shù)骨干立即組隊(duì)趕往400多千米外的現(xiàn)場(chǎng)，當(dāng)日天黑前完成現(xiàn)場(chǎng)取證，按時(shí)完成信息反饋工作。

……

在省測(cè)繪發(fā)展中心采訪時(shí)，聽到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)的例子很多，特別是黨員干部毫無怨言帶頭完成一次又一次緊急現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)任務(wù)，令人感動(dòng)。

工作人員現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)時(shí)會(huì)出現(xiàn)諸多狀況，有時(shí)對(duì)地塊的合法性判定也會(huì)存在爭(zhēng)議。為了能準(zhǔn)確核實(shí)違法情況，需要反復(fù)與當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門溝通，并查閱佐證材料、走訪施工方等，才能最終確定地塊的違法用地面積和具體位置。

“我們的工作容不得半點(diǎn)馬虎，只有嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，才能確保核實(shí)結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性。”省測(cè)繪發(fā)展中心監(jiān)測(cè)處負(fù)責(zé)人表示。為此，該中心還開發(fā)外業(yè)核實(shí)小程序，實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)場(chǎng)取證—核實(shí)記錄—成果導(dǎo)出”一體化，對(duì)于面積較大的圖斑，會(huì)利用無人機(jī)航拍對(duì)土地現(xiàn)狀進(jìn)行取證，確保現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)高效、準(zhǔn)確。

“衛(wèi)片執(zhí)法‘天眼’監(jiān)控，違法用地‘無所遁形’。無論衛(wèi)片圖斑的提取、內(nèi)業(yè)的審核，還是組織會(huì)審和外業(yè)核實(shí)，都圍繞‘還原真實(shí)情況’展開，也是讓衛(wèi)片執(zhí)法更加接‘地氣’，既減輕基層負(fù)擔(dān)又提質(zhì)增效，以筑牢我省法治自然基石。”省自然資源廳執(zhí)法處負(fù)責(zé)人表示。